Jeszcze o ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy
W dniu l lipca 2007 r. weszła w życie ustawa z dn. 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, opublikowana w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej Nr 89, pod pozycją 589, która uchyliła wielokrotnie nowelizowaną i przez to „pozbawioną" sensownej systematyki ustawę z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy.
Ustawa praktycznie nie stanowi novum, a powiela „stare" pojęcia, bądź je przeredagowuje, albo też zapożycza z ustawy o pracownikach urzędów państwowych.
Podstawową przesłanką jej powstania było, jak mniemam, zwiększenie właściwości rzeczowej inspektorów pracy o kontrolę legalności zatrudnienia, co można było rozwiązać kolejną nowelą.
Zwiększenie kompetencji skutkowało rozszerzeniem uprawnień m.in. do nieodpłatnego korzystania z danych Krajowej Ewidencji Podatników, rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej REGON oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co może okazać się wysoce przydatne, a nawet nieodzowne.
Wprowadzono też zapis skutkujący rozszerzeniem nadzoru i kontroli nad warunkami pracy osób wykonujących działalność gospodarczą na własny rachunek, w miejscu wyznaczonym przez pracodawcę (przedsiębiorcę), na którego rzecz jest wykonywana (samozatrudnienie).
Ten i wcześniejsze zapisy, odnoszące się do nadzoru i kontroli zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy osobom fizycznym wykonującym pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, to przyznanie się do sui generis porażki, mimo kategorycznych dyspozycji przepisów art.22 §1¹ i §12 Kodeksu pracy oraz klauzuli zawartej w art.281 pkt 1 Kp. Niemniej jednak, w aktualnym stanie faktycznym, zapis ten jest ze wszech miar celowy.
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy rozwiązała jeszcze jeden problem, a mianowicie „wyłączyła" stosowanie ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych w stosunku do zatrudnionych w Państwowej Inspekcji Pracy, co moim zdaniem potwierdza usytuowanie tejże Inspekcji i oddala wszelką dyskusję na temat podległości czy podporządkowania.
Skoro jednak zdecydowano się na „nową" ustawę, należało przyjąć też nowe założenia, odpowiadające aktualnym wymogom i aktualnym uwarunkowaniom oraz oczekiwaniom społecznym - przemyśleć od nowa koncepcję nadzoru nad warunkami pracy, tak pod względem strukturalnym jak i metodologicznym. Był ku temu czas i nadarzyła się okazja.
Tymczasem Państwowa Inspekcja Pracy wkroczyła w XXI wiek bez sensownej wizji swojej roli w społeczeństwie. Jest to nie tylko niefortunne, ale wręcz niewybaczalne.
Zbliża się 90-rocznica powstania inspekcji pracy w Polsce. Wydaje się koniecznym zainicjowanie dyskusji na temat jej przyszłości tak, co do kompetencji, organizacji wewnętrznej, systemu rekrutacji i doboru kadr1, uprawnień, metod postępowania, w końcu strategii na najbliższą dekadę, jak i służebnej roli w stosunku do społeczeństwa.
Przy redagowaniu obowiązującej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie ustrzeżono się błędów, jakie zawierała uchylona ustawa m.in. „nadużywania" słowa - pojęcia: organ. Ustawa w art.17 in extenso wylicza organy Państwowej Inspekcji Pracy, a mianowicie: Głównego Inspektora Pracy, okręgowych inspektorów pracy i inspektorów pracy działających w ramach właściwości miejscowej okręgowych inspektoratów pracy.
Mając powyższe na względzie nie może być organem sama instytucja, jak również Rada Ochrony Pracy, która jest simpliciter radą i z tej też przyczyny należałoby przeredagować tak art.l jak i art.7 ust.l obowiązującej ustawy o PIP, pomijając słowa odpowiednio „... jest organem..." i „...jako organ...".
Jeżeli jestem już przy Radzie Ochrony Pracy to stwierdzić należy, iż ma ona „okrojone" kompetencje. Art.7 ust. l obowiązującej ustawy mówi o Radzie, jako organie nadzoru w sprawach dotyczących przestrzegania prawa pracy i legalności zatrudnienia oraz działalności Państwowej Inspekcji Pracy, co sugeruje możliwość wydawania decyzji władczych, chociażby pod adresem tejże Inspekcji. Skład przewidziany ust.4 (art.7) wskazuje na solenność i powagę tej Rady. Tymczasem, czytając ust.7 (art.7) trudno się wyzbyć wrażenia, że została ona powołana li tylko „dla potrzeb" Państwowej Inspekcji Pracy. „Wszystko", co odnosi się do Rady Ochrony Pracy, zostało uregulowane ustawą o Państwowej Inspekcji Pracy, a nie np. ustawą o Radzie Ochrony Pracy i co więcej „zmieściło się" w jednym artykule. Rada Ochrony Pracy „może tyle", ile „pozwala jej" ustawa o instytucji, którą nadzoruje w imieniu Sejmu, a może tylko wyrażać: stanowiska i opinie.
Wydaje się koniecznym określenie statusu Rady Ochrony Pracy - tak wobec Sejmu RP, jak i Państwowej Inspekcji Pracy.
Ponadto do składu Rady należałoby wprowadzić jednostki gwarantujące zwiększenie jej operatywności i efektywności pracy, w postaci inicjowania i inspirowania oraz sprawowania realnego nadzoru nad całym systemem ochrony pracy, tak, aby stała się ona merytorycznym „dobrym duchem” warunków bytu zatrudnionych. Tymczasem dyspozycja przepisu art.7 ust.4 obowiązującej ustawy „nieśmiało” po słowie „także” dopuszcza powołanie ekspertów i przedstawicieli nauki, a to może owi ludzie powinni wieść prym w tej Radzie. W okresie, kiedy przewodniczył Radzie Ochrony Pracy L. Pacholski, miała ona autorytet i pewne ambicje intelektualne, a później było coraz gorzej i gorzej.
O członkach Rady i ich merytorycznym przygotowaniu powinni wiedzieć zainteresowani problematyką warunków pracy, tak, aby mogli imiennie zwracać się w sprawach ich nurtujących.
Obowiązująca ustawa o PIP stała się quasi „ choinką”, a właściwie zrobiła „choinkę” z inspekcji pracy, nakładając na ten urząd ponad 30 zadań wyliczonych w punktach i podpunktach art. 10.
Poza „tradycyjnymi" zadaniami odnoszącymi się do sfery technicznego bezpieczeństwa pracy i prawnej ochrony zatrudnionych dodano szereg zadań z zakresu legalności zatrudnienia. Samo rozszerzenie właściwości rzeczowej, nad którym przyjdzie jeszcze niejednokrotnie dyskutować, nie stanowi może wielkiego zła. Zło tkwi, moim zdaniem w tym, że jeden organ (inspektor pracy) dokonuje ustaleń, a inny (władze terenowe) „dzierży imperium" tj. podejmuje decyzje w sprawie. Inspekcja pracy dotychczas „radziła sobie sama", no może wyjątkowo przy pomocy sądów i przez tyle lat (od 1981 roku) nie miała „kłopotliwych" powiązań z władzami terenowymi, poza partnerską współpracą. Zły to prognostyk w przypadku podjęcia dyskusji na temat zmiany podporządkowania2.
Innego zła dopatruję się w przejęciu przez PIP pracowników urzędów wojewódzkich zajmujących się legalnością zatrudnienia, w efekcie, czego powstały dwie kategorie wykonujących czynności kontrolne. Spowodowało to „rysę" na dotychczas monolitycznym obrazie inspekcji pracy - chyba, że wszyscy będą kontrolowali wszystko. Jest to jednak praktycznie niemożliwe, gdyż kontrolujący z reguły biorą za przedmiot kontroli tematykę, na której najlepiej się znają.
Nie tylko ten „podział" poddaje w wątpliwość ideę egalitaryzmu3. Art.38 obowiązującej ustawy explicite wylicza pracowników wykonujących czynności kontrolne (ust.2) i nadzorujących czynności kontrolne (ust.3), różnicując ich w dyspozycjach kolejnych artykułów.
Tylko pracownik wykonujący czynności kontrolne podlega okresowym ocenom kwalifikacyjnym4 (art.49 ust. l obowiązującej ustawy o PIP), ale to da się wytłumaczyć permanentną oceną pracowników nadzorujących czynności kontrolne, dokonywaną przez Głównego Inspektora Pracy i możliwością bieżącego, jak mniemam, wyciągania konsekwencji. Tylko, o jakie konsekwencje może tu chodzić, skoro art.71 ust. l i 2 oraz art.72 obowiązującej ustawy odnoszą się tylko do pracowników mianowanych, a więc zgodnie z art.41 do wykonujących czynności kontrolne. Quis custodiet ipsos custodes ? Analogicznie art.61 obowiązującej ustawy, abstrahując od stanu faktycznego przedstawionego w art.60 tej ustawy (odnoszącego się do ogółu pracowników), dopuszcza zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych pracowników wykonujących czynności kontrolne, w przypadkach wszczęcia przeciwko nim m.in. postępowania karnego. Tym samym ustawodawca „nie przewiduje”, aby przeciwko pracownikom nadzorującym czynności kontrolne takie postępowanie mogło się toczyć. Powyższa wątpliwość da się wyjaśnić możliwością odwołania pracownika nadzorującego czynności kontrolne bez konieczności dokonywania stosownego zapisu w ustawie o PIP, natomiast znamienna jest dyspozycja przepisu art.47 ustawy, zabraniająca pracownikom wykonującym czynności kontrolne prowadzenia działalności politycznej. Rozumując a contrario, ustawodawca afirmuje takową działalność, o ile byłaby prowadzona przez pracowników nadzorujących czynności kontrolne i tego już się nie da wytłumaczyć.
Obowiązująca ustawa oczywiście nie zawiera zapisu o apolityczności Państwowej Inspekcji Pracy, a wydaje się to wysoce celowym w obecnym stanie faktycznym. Co prawda uchylona ustawa również nie zawierała takowego zapisu, ale było to oczywiste, gdyż kierownictwo Państwowej Inspekcji Pracy w latach dziewięćdziesiątych kierowało się wieloma sensownymi zasadami, w tym zasadą apolityczności. Odczytując intencję kierownictwa, sam niejednokrotnie dawałem temu wyraz5.
Również w latach dziewięćdziesiątych i wcześniej inspekcja pracy „zabiegała" o społeczną akceptację swoich poczynań i była akceptowana nie tylko przez zatrudnionych, ale i przez dużą część pracodawców.
W ostatnich latach mimo wielu przedsięwzięć organizacyjnych nie udało się inspekcji pracy prawidłowo ukształtować zadań prewencyjnych, ale udało się doprowadzić do kolejnej penalizacji, w efekcie, czego Państwowa Inspekcja Pracy staje się w dużym stopniu represyjną, a stąd już niewielki krok do jej społecznej negacji. Jest to truizm, ale przypomnę, że nie jest „groźny" ten przepis, który ma „górne" zagrożenie wysokie, a ten, co ma „wysokie" zagrożenie „dolne".
Wymierzając karę grzywny w oparciu o art.281 i następne Kp inspektor pracy mimo wielu okoliczności łagodzących nie może orzec kary niższej niż l.000 zł, w sytuacji, kiedy stan faktyczny nie pozwala mu na odstąpienie od wdrożenia postępowania mandatowego. Punitur, ne peccetur, ale musi być zachowany rozsądek i umiar, bo nie każdy „grzech" ma
taki sam „ciężar gatunkowy", a „poruszanie się" w przedziale od l.000 do 2.000 zł. jest
kłopotliwe dla samych wymierzających kary.
Stan ten jest krytykowany, nie tylko przez „małych" pracodawców, dla których
grzywna w wysokości l.000 zł. stanowi znaczny ubytek w budżecie, ale i przez ogół
organizatorów pracy.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że Kodeks wykroczeń przewiduje dolną granicę kary
grzywny w wysokości 20zł.
Warto też przytoczyć pogląd twórców Kodeksu karnego z 1997 r., którzy kierując się
aksjologią demokratycznego państwa nie uznali kar, jako głównego instrumentu zapobiegania
przestępczości6.
Pokładanie nadziei na poprawę warunków pracy i przestrzegania praworządności w stosunkach pracy, w coraz to wyższych karach i większej ich liczbie, jest złudne i świadczy o bezsilności oraz braku strategii, której wypracowanie winno być poprzedzone dokładną i stale aktualizowaną topografią zagrożeń, często związanych z wprowadzaniem nowych technologii, materiałów oraz substancji i preparatów chemicznych, a także dokładnym rozeznaniem i zlokalizowaniem nieprawidłowości z zakresu prawnej ochrony zatrudnionych.
Longin J. Matys
Okręgowy Inspektor Pracy w Lublinie w latach 1985-1999

1. W tym miejscu chciałoby się postawić komplementarne pytanie dot. liczby pracowników wykonujących czynności kontrolne w stosunku do ogółu zatrudnionych w poszczególnych okręgowych inspektoratach pracy, a także pracowników merytorycznych i ogółem w Głównym Inspektoracie Pracy.
2. W latach 1950-54 inspekcja pracy została włączona w struktury wojewódzkich rad narodowych, wojewódzcy (późniejsi okręgowi) inspektorzy pracy mieli „rangę" starszych referentów w wydziałach pracy i pomocy społecznej.
3. Autor prezentował i prezentuje pogląd, że wszyscy inspektorzy pracy są sobie równi, a okręgowy jest tylko primus inter pares.
4. Autorowi znany jest art.20 ust. l ustawy z dnia 16 września 1982 o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. z 2001 Nr 86, poz.953) i przyjęta, zgodnie z jego dyspozycją, praktyka w Państwowej Inspekcji Pracy, ale była okazja do wprowadzenia odmiennego zapisu, bardziej odpowiadającego „duchowi" instytucji, w miejsce bezkrytycznego „kopiowania" tego i innych artykułów ustawy, która już nie ma zastosowania do pracowników PIP (art. 96 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy – Dz.. U. Nr 89, póz.589)
5. Fragment wywiadu autora udzielonego „Kurierowi Lubelskiemu" w 1997 r., „Jako urzędnik państwowy realizuję każdorazową politykę państwa, nie mogę oficjalnie głosić poglądów politycznych tak na terenie mojego zakładu pracy, jak i na terenie jednostek, w których przebywam służbowo. Instytucja, w której pracuję przyjęła, jako zasadę apolityczność i w myśl tej zasady postępuję".
6. Komisja ds. Reformy Prawa Karnego, uzasadnienie do „Projektu Kodeksu karnego" -Warszawa 1994 r.., wkładka do PiP 1994.